An Schulen delegieren

Bei der Ausschreibung und Vergabe von Schulbuchaufträgen kommt es immer wieder zu Unstimmigkeiten, weil sich Buchhändler vom Wettbewerb ausgeschlossen sehen. Weshalb?
Weil sie der Meinung sind, dass der Auftraggeber, meist eine Kommune, Vergabekriterien in unzulässiger Weise anwendet.

Welche Kriterien kommen denn zur Anwendung?
Das können Qualitätskriterien sein, bestimmte Nebenleistungen, die sich im engen Rahmen der gesetzlichen Buchpreisbindung bewegen müssen, aber auch ökologische Aspekte. Ein legitimes Ziel kann auch die schulnahe Versorgung sein – wobei es hier auf die genauen Umstände der Belieferung ankommt.

Schulbuchaufträge werden in vielen Fällen europaweit ausgeschrieben. Welcher Mindestwert muss da erreicht sein?
Derzeit muss der Nettoauftragswert bei mindestens 221 000 Euro liegen. Alle Aufträge, die wertmäßig darunter liegen, werden national ausgeschrieben. Man spricht hier vom oberschwelligen bezie-
hungsweise unterschwelligen Bereich. Liegt der Wert deutlich niedriger, ist auch eine sogenannte Verhandlungsvergabe ohne Ausschreibung möglich.

Wie wird der Auftragswert ermittelt?
Bei der Bemessung des Wertes muss die Kommune den gesamten Beschaffungsbedarf aller Schulen in ihrem Gebiet zugrunde legen. Sie darf – und muss – die Ausschreibung zudem in Lose aufteilen. Für den Auftragswert sind aber alle Lose zusammenzurechnen. Bereits eine mittlere Kommune dürfte so sehr schnell über die Schwelle von 221 000 Euro kommen und muss dann europaweit ausschreiben.

Das liefe ja einer schulnahen Versorgung zuwider. Wie könnte man das vermeiden?
Indem die Kommune den einzelnen Schulen die Beschaffung selbst überlässt. Sie kann und sollte ihre Schulen bei der Abwicklung von deren Schulbuchkäufen administrativ unterstützen, aber die Be-
schaffungsentscheidungen in der Autonomie der einzelnen Schulen belassen.

Die Ausschreibung öffentlicher Aufträge dient ja der Herstellung von Wettbewerb und tendenziell der Kostenoptimierung. Gelingt das bei Schulbuchaufträgen überhaupt?
Da liegt das Problem: Ein Wettbewerb über den Preis ist nicht möglich, und der Kanon zusätzlicher Nebenleistungen ist schnell ausgereizt. Wenn alle Anbieter die gleichen Leistungen offerieren, dann muss ein Unternehmen ausgelost werden – und das empfinden die Auftraggeber als nicht sachgerecht.

Werden deshalb andere Kriterien herangezogen?
Ja, hier kommen zum Beispiel umweltbezogene Kriterien ins Spiel, wie der Transport der Lernmittel zur Schule. Das soll dann der Eingrenzung des Wettbewerberkreises auf den regionalen Bereich dienen. Damit eine Ausschreibung transparent ist, müssen die Kriterien und ihre Gewichtung den Buchhändlern bei der Erstellung eines Angebots bekannt sein. Der Auftraggeber bewertet dann die Erfüllung der unterschiedlichen Kriterien und vergibt Punkte. Das Angebot mit der höchsten Punktzahl bekommt dann den Zuschlag.

Wie weit darf der Umweltaspekt gefasst werden?
Die umweltbezogenen Kriterien müssen mit dem Auftrag in Verbindung stehen und verhältnismäßig sein. Ein solches Kriterium kann zum Beispiel der Transport der vom Auftrag umfassten Schulbücher mit emissionsfreien Fahrzeugen sein. Das umweltfreundliche Image eines Unternehmens allein genügt nicht. Es muss um die konkrete Ausführung des Auftrags gehen. Die Stadt Aachen zum Beispiel hat, um dem Umweltgedanken zu folgen, von vornherein eine Beschränkung auf regionale Anbieter vorgenommen.

Zu Recht?
Nein, denn die Stadt hatte in ihrer Ausschreibung nicht transparent dargelegt, welche Fahrzeuge zum Einsatz kommen sollen und welche Lieferstrecke der Bewertung zugrunde gelegt wird. Einen von der Schule entfernter gelegenen Buchhändler auszuschließen, wird der Sache nämlich in vielen Fällen nicht gerecht. Denn nicht die Entfernung zwischen Schule und Geschäftssitz des Anbieters ist ausschlaggebend, sondern die Transportstrecke zwischen der Schulbuch-Absendestelle – also zum Beispiel einer Verlagsauslieferung oder einem Barsortiment – und der Schule. Das von der Stadt gesetzte Regionalitätskriterium benachteiligt in diesem Falle Mitbewerber, die zwar nicht im Raum Aachen sitzen, aber im Hinblick auf die Transportstrecke ein ebenso umweltfreundliches Angebot abgeben könnten. Die Stadt Aachen hat hier also gegen das im Vergaberecht verankerte Diskriminierungsverbot verstoßen.

Kann ein Buchhändler gegen eine Entscheidung wie im Fall Aachen gerichtlich vorgehen?
Normalerweise besteht Rechtsschutz bei Ausschreibungsstreitigkeiten nur im oberschwelligen Bereich. Dennoch ist ein Buchhändler auch bei niedrigeren Auftragswerten nicht völlig schutzlos. Es gibt Gerichte, vor allem in Nordrhein-Westfalen, die auch Klagen für den unterschwelligen Bereich annehmen. Denn dort gelten das Transparenzgebot und das Diskriminierungsverbot ebenfalls.

Wenn man sich das Regelwerk für Auftragsvergaben anschaut, dann dürften kleine Kommunen häufig überfordert sein. Wie könnte man das Problem entschärfen?
Die Kommunen sollten die Lernmittelbeschaffung an die Schulen delegieren. Diese können bei einem in der Regel niedrigeren Auftragswert eine beschränkte Ausschreibung oder sogar Verhandlungsvergabe (früher: freihändige Vergabe) vornehmen und aus mindestens drei Angeboten einen Buchhändler auswählen. Mit einem solchen Verfahren wäre sowohl den Schulen als auch dem örtlichen Buchhandel gedient.

Was kann der Buchhandel tun?
Er sollte für das Thema sensibilisiert sein und wissen, dass man nicht jede Ausschreibungsbedingung hinnehmen muss. Einwendungen sollte er direkt nach Veröffentlichung der Ausschreibungsunterlagen geltend machen, auf jeden Fall aber vor Ablauf der Abgabe­frist. Außerdem können Buchhändler, die Mitglied des Börsenvereins sind, Unterstützung durch die Rechtsabteilung anfordern. In den regelmäßig aktualisierten Merkblättern des Börsenvereins für Schulbuchausschreibungen sind die zulässigen Wertungskriterien aufgeführt. Der Börsenverein stellt auf seiner Website außerdem für die Auftraggeber Musterformulare für eine praktikable und zügige Durchführung der Ausschreibung zur Verfügung.

Wiland Tresselt ist Partner der Anwaltskanzlei Göhmann und unter anderem auf das Thema Vergaberecht spezialisiert.

Ein ergänzendes Kurzgutachten von Wiland Tresselt zur vergaberechtlichen Zulässigkeit dezentraler Beschaffungen durch Schulen finden Sie hier.